Frente a los problemas de desconfianza ciudadana en las instituciones de justicia, así como el aumento en la inseguridad pública, se han puesto en marcha en distintos lugares (América Latina, Estados Unidos y Europa) reformas al sector justicia. La introducción del modelo de policía de proximidad y la profesionalización de los policías mediante la puesta en marcha del Servicio Profesional de Carrera Policial es una de ellas.
Tlajomulco de Zúñiga.
En ese panorama, ¿cuáles han sido los esfuerzos que se han desarrollado para mejorar las condiciones laborales y de perfil de los policías municipales en México? ¿Cuáles son los retos que se enfrenta en materia reforma policial? El Subsidio para la Seguridad Pública Municipal (Subsemun), auspiciado por el Ejecutivo federal (2008-2012), es uno de los proyectos que busca profesionalizar, equipar y cambiar el modelo tradicional con el que operan las fuerzas de seguridad pública en los municipios del país y contribuir de esta manera a mejorar la seguridad y el Estado de derecho en México. Una de las apuestas más grandes del Subsemun es transformar la función policial para combatir con mayor efectividad la proliferación de la delincuencia. Este artículo busca entender cómo se ha avanzado y qué retos existen en esas materias mediante el análisis de caso de uno de los municipios que ha sido beneficiario de este subsidio: Tlajomulco de Zúñiga, en el estado mexicano de Jalisco.
Breve contexto sobre seguridad pública en Tlajomulco
La seguridad tiene diferentes acepciones dependiendo del adjetivo que la califique: internacional, nacional, pública, ciudadana o humana. La seguridad pública tiene que ver con el funcionamiento de instancias como la policía y el ministerio público no sólo en la detección, investigación y consignación de delitos, sino también en su prevención. Del mismo modo, la seguridad pública tiene que ver con las percepciones que tienen los ciudadanos sobre el fenómeno delictivo; aquí el concepto de seguridad pública se extiende al sentimiento que tiene la población con respecto a fenómenos de violencia concreta (robos, asesinatos, violaciones) o bien con respecto a fenómenos que podrían generar violencia concreta como la falta de alumbrado o transporte público en zonas habitacionales, en sí “con la ausencia de organización social o la precaria institucionalidad” [Carrión Mena, 2007, p. 2]. ¿Cuál es la situación de seguridad pública que se vive en el municipio de Tlajomulco?
De acuerdo con datos de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Jalisco (PGJEJ), el número de denuncias y averiguaciones previas reportadas en el primer semestre de 2012 en Tlajomulco muestra que el robo a vehículos particulares, el robo a casa habitación y las lesiones dolosas se encuentran en los delitos más denunciados por la ciudadanía.
Cuadro I
Dado que hay una diferencia entre los delitos denunciados y los delitos cometidos (cifra negra) es importante apuntar que, de acuerdo con la encuesta “¿Cómo nos vemos los tapatíos?” del Observatorio Jalisco Cómo Vamos (levantada en 2011 en la Zona Metropolitana de Guadalajara)1, en Tlajomulco del 8% de la ciudadanía encuestada que señaló haber sido víctima de un delito en los últimos doce meses únicamente 2% lo denunció a las autoridades, mientras el otro 6% dijo no haberlo reportado, esto es, sólo 2.8 de cada diez delitos que fueron cometidos se denunciaron a la autoridad. Por tanto, la información que aparece en el Cuadro I representa sólo una pequeña parte (entre 2% y 3%) de los delitos que se cometieron.
La seguridad tiene diferentes acepciones dependiendo del adjetivo que la califique: internacional, nacional, pública, ciudadana o humana. La seguridad pública tiene que ver con el funcionamiento de instancias como la policía y el ministerio público no sólo en la detección, investigación y consignación de delitos, sino también en su prevención.
La incidencia delictiva en Tlajomulco ha ido en aumento por diversos motivos. Uno de ellos es la inefectiva provisión de servicios (agua, alumbrado, banquetas, parques recreativos en buen estado, transporte público) y el abandono en el que se encuentran tres de cada diez casas de los fraccionamientos de zonas como La Noria, Lomas del Sur, Los Agaves, Chulavista o Santa Fe, o el peor de los casos, Los Silos. Estas localidades representan un factor precursor de inseguridad y violencia, son una imagen muy similar a la de Ciudad Juárez en los años ochenta del siglo pasado. Casas abandonadas, saqueadas (puertas, ventanas, baños, instalaciones eléctricas) junto con secciones que desarrolladoras como Homex no terminaron de construir, crean una atmósfera propicia para la proliferación de la delincuencia o el pandillerismo, como ocurre actualmente en Santa Fe y Chulavista. A esto se le suman otros motivos, como el que la mayoría de los fraccionamientos funcionan como dormitorios:
Lamentablemente, Tlajomulco es una ciudad que funciona como un hotel para la mayoría de sus pobladores. La gente sale del municipio a estudiar, trabajar porque es un municipio que ha crecido de una manera tan bruta, tan desmedida, que no han podido crecer a la par las oportunidades de trabajo, de estudio. Entonces las familias empiezan a tener una desintegración, que se ve reflejada en violencia intrafamiliar, en que no hay una comunicación entre padres e hijos. Los papás no saben si el hijo va a la escuela o si va y se mete a una casa vacía y se hace delincuente, drogadicto [Entrevista 5, 07/2012].
A pesar de esta situación es importante señalar que la ciudadanía en Tlajomulco todavía no tiene una opinión desfavorable de la seguridad pública. De hecho, en los datos que arroja la encuesta “¿Cómo nos vemos los tapatíos?” se muestra que únicamente 24.18% de la ciudadanía encuestada tiene una opinión desfavorable de la manera como el gobierno municipal maneja la seguridad pública; mientras que 47.1% tiene una opinión favorable y 27.7% de la población encuestada se coloca en la categoría media: ni muy favorable ni muy desfavorable.
Asimismo, es importante señalar que la percepción y el sentimiento de inseguridad, o bien de amenaza frente a los problemas locales de criminalidad y violencia, no se ha disparado, por el contrario, es muy alentadora: 72% de la población encuestada señaló que se siente poco o nada amenazado, mientras que 28% señaló sentirse seriamente o algo amenazado frente a los problemas locales de violencia:
Gráfica I
Estos datos están en consonancia con las estadísticas sobre victimización en Tlajomulco. El 88.6% de la población encuestada en el municipio señaló que no ha sido víctima de algún delito en los últimos doce meses, contra 8% que sí fue víctima. El 3.2% no respondió.
Los problemas de inseguridad del municipio se concentran en el sector II (zona Chulavista y Santa Fe), que según datos de la policía municipal concentra alrededor de 50% de la población (205 mil habitantes) de todo el municipio y cuentan únicamente con “13 patrullas pero sólo 7 están operando, dado que las otras están en el taller” y tiene asignados “55 policías de línea, 6 policías tercero, 2 policías segundo y 1 suboficial” [Entrevista 1, 07/2012]. Lo anterior pone a la policía frente a una desventaja seria para satisfacer las necesidades y demandas de seguridad de la población que habita en esta zona, pues sólo se cuenta con 64 policías y siete patrullas para cubrir un área poblada por más de 200 mil habitantes.
Organización y funcionamiento de la policía preventiva en el municipio Tlajomulco2
De acuerdo con el artículo 7 del Reglamento de la Policía Preventiva del Municipio de Tlajomulco (RPPT) “la Dirección General de Seguridad Pública […] es la responsable de organizar, establecer y ejecutar las medidas de Seguridad Pública, que garanticen el bienestar de la población del municipio. El titular de la Dirección de Seguridad Pública (comisario) es nominado por el presidente municipal y puede ser removido a su voluntad. Entre los requisitos que debe cumplir para ser nominado al puesto no viene especificado el grado de estudios que debe tener (véase el art. 19, RPPT); no obstante, esa especificación sería deseable para tener mayor control sobre el grado de profesionalización y estudios con que debe contar el titular del cargo; esto es, en un sistema policial que busca profesionalizarse es imprescindible tener estipulado el grado de estudios para evitar dejarlo a la decisión y buena voluntad de quien ejerza la presidencia municipal.
Dentro de las áreas administrativas más importantes de la Dirección General de Seguridad Pública está la Dirección Operativa; ésta realiza funciones de reacción e investigación y su titular es nominado por el presidente municipal a propuesta del comisario (art. 27, RPPT). Los requisitos son los mismos que para el caso del comisario, por tanto, el reglamento no estipula si debe tener o no un grado de estudios mínimo deseable para ocupar el puesto y así tener un mejor control sobre quien se encargará de coordinar las comandancias de sectores, la policía de proximidad, la unidad de reacción, la ciclo-policía, la policía motorizada.
Las Comandancias de Sector “son instalaciones operativas de la Dirección General, establecidas y desplegadas en puntos estratégicos del territorio municipal, para garantizar la Seguridad Pública” (art. 31, RPPT). A la cabeza está un policía primero. El objetivo de las Comandancias de Sector es “mantener el orden público y la tranquilidad en el Municipio; prevenir y evitar actos que constituyan delitos o infracciones a los reglamentos y ordenamientos; Proteger y respetar la vida, la integridad corporal, la dignidad y los derechos de las personas, así como de sus bienes” (art. 17, RPPT). Anteriormente, el municipio estaba dividido en cuatro sectores, pero se han hecho modificaciones recientes y ahora son un total de cinco:
Cuadro II
Por su parte, en términos formales, la policía de proximidad es la encargada de estar en contacto con la ciudadanía para garantizar la seguridad pública, mientras que la policía de reacción es la que se encarga de hacer frente a actos violentos de delincuencia. La ciclo-policía y la policía motorizada, al igual que la policía de proximidad, está encargada de tener contacto permanente con la ciudadanía.
En los primeros meses de 2012 la policía preventiva de Tlajomulco cambió su nombre por policía de proximidad, pues con la reforma policial auspiciada por Subsemun ahora está obligada a adoptar la modalidad de este tipo de policía, por lo que la autoridad municipal consideró necesario empezar con el cambio de nombre. De acuerdo con personal de la Dirección General de Seguridad Pública, ahora “todos los policías son de proximidad”. Cabe señalar, sin embargo, que el reglamento no ha cambiado (es todavía Reglamento de la Policía Preventiva) y el organigrama de la Dirección no ha sido actualizado, además de que, como se verá, la policía de proximidad difícilmente opera en la práctica.
La policía de proximidad fue un modelo que se puso en marcha en 2011 asignando 180 oficiales a estas tareas, así como quince módulos distribuidos en distintas zonas del municipio [El Informador 29/I/2011; Entrevista 4, 07/2012). De acuerdo con información proporcionada por la Dirección de Seguridad Pública actualmente son 23 módulos. El objetivo era acercar la policía a la sociedad y dar vida a un nuevo esquema para prevenir la delincuencia y combatir los altos niveles de desconfianza de la sociedad en la policía.
En este sentido, y de acuerdo con la encuesta “¿Cómo nos vemos los tapatíos?”, 50% de los ciudadanos encuestados en el municipio de Tlajomulco dijo tener “nada” de confianza en la policía municipal, mientras que 29% tiene “poca”, 17% dijo tener “algo” de confianza en la policía y sólo 3% “mucha” confianza.
Gráfica II
Por otro lado, si consideramos la satisfacción de la ciudadanía encuestada con los servicios que provee la policía en Tlajomulco, los datos tampoco son muy favorables. El 41.82% está insatisfecho con los servicios de la policía, 34.25% está satisfecho y 23.67% de los ciudadanos encuestados no está ni insatisfecho ni satisfecho.
Gráfica III
Crear un vínculo entre policía y sociedad era necesario y parecía muy prometedor para combatir lo que las estadísticas venían arrojando. Sin embargo, el modelo de policía de proximidad, señala un policía entrevistado, no ha funcionado y los policías siguen trabajando con el esquema tradicional, reactivo: patrullando y acudiendo donde se presenten los delitos. El problema principal del modelo de proximidad, dice un miembro de la corporación, es la dispersión: los módulos de proximidad están dispersos y “no hay suficiente fuerza operativa para cubrir los módulos” [Entrevista 1, 07/2012] pues si no se quedan sin elementos para el patrullaje:
Para implementar un programa de esa magnitud necesitas tener la suficiente cantidad de fuerza operativa, sobre todo en un municipio con nuestras características, para que lo puedas deslindar, lo puedas repartir de esa manera. Estuvo mal aplicado desde un inicio y poco a poco se fueron dando cuenta de que no funcionó. Los módulos se transformaron en situaciones de riesgo para los elementos, por los ataques que hemos recibido últimamente todos los policías en general. Al hecho de dejar un policía establecido y que los otros anduvieran patrullando vía tierra, queda entonces el elemento desprovisto de cualquier seguridad al momento de un ataque.
La dispersión del municipio de Tlajomulco es un elemento que dificulta la provisión de servicios públicos pues “la mayoría de las localidades del municipio (es decir 231) están conformadas por menos de mil habitantes cada una, lo cual indica que existe un problema de dispersión poblacional importante, pues esas localidades concentran no más de 5% de la población municipal” [Moreno, 2012].
El modelo de policía de proximidad, señala un policía entrevistado, no ha funcionado y los policías siguen trabajando con el esquema tradicional, reactivo: patrullando y acudiendo donde se presenten los delitos.
Del mismo modo, uno de los argumentos más reiterados entre los entrevistados es que el número de miembros de la corporación con los que cuenta el municipio no es suficiente:
Definitivamente no es suficiente el número de policías y más porque en esta administración hubo […] depuración de la policía municipal o de los elementos de seguridad pública municipal por los vicios añejos que se tenían […] Asuntos internos metió de un total 600 elementos, a 380 bajo investigación y se dio de baja a 192 [Por ello, actualmente] el número ideal de miembros en la policía sería 1800 [Entrevista 2, 07/2012].
[…] estamos ampliamente rebasados. Aquí en Tlajomulco se llegó a la situación de que primero pensaron en hacer los desarrollos habitacionales y luego en darles los servicios y hasta el último de los servicios, dejaron a la seguridad pública [Se deberían contratar] de perdida el triple de lo que hay [Entrevista 1, 07/2012].
[…] hace falta contratar mucho personal. Somos pocos para cubrir un sector tan grande [Entrevista 3, 07/2012].
Desde el inicio de la policía de proximidad, y dado el bajo número de policías en la corporación, se manda solamente a un elemento para atender el módulo [Entrevista 1, 07/2012].
Hay un policía por módulo establecido y hay dos que están patrullando el área. Pero ante la gran cantidad de bajas que nos han generado estas personas [la administración] nos vemos obligados a tener un policía, cuando se tiene elemento se manda al módulo, pero toda la fuerza la dedicamos a patrullaje. A nosotros nos interesa tener más la fuerza vigilando y en patrullaje que un módulo donde el elemento se va a estar durmiendo, no va a estar al tanto, que va estar haciendo tontería y media; que ya recibió a la esposa, que ya recibió a la novia, que la esposa se queda hasta que termina de comer y le ayuda a hacer el aseo. Situaciones que salen de contexto. Por eso se ha optado mejor por dedicarnos netamente a la vigilancia y el patrullaje.
De hecho, de entre las actividades que realizan los policías de una de las comandancias de sector visitadas no están las de proximidad: los policías señalan que “para esto hay un módulo en La Concha” (Concepción del Valle) que se dedica a implementar programas para involucrar a la sociedad en la prevención del delito, mientras que las actividades que realizan los policías en las comandancias de sector se concentran en “atender emergencias, recorridos de negocios de 24 horas, vigilancia a los negocios, patrullaje y presencia en módulos” [Entrevista 3, 07/2012]. En opinión de otro entrevistado
La policía de proximidad no ha funcionado. Fue un buen proyecto […] pero se confundió mucho la policía operativa con la policía de proximidad, siendo que deberían tener funciones distintas. El de proximidad es más el policía de barrio, el que se identifica con los vecinos, más social, y el operativo, pues bueno es el policía normal. La verdad es que no ha funcionado la policía de proximidad, porque el policía es policía y no identifica la diferencia entre las dos actividades [Los policías operativos] que se fueron a proximidad no estaban preparados para ser de proximidad, ellos tenían la mentalidad todavía de operativo [Entrevista 2, 07/2012].
De ésta y otras entrevistas se desprende un hecho evidente: a la policía que fue asignada a tareas de proximidad social le faltó capacitación para conocer e involucrarse más en lo que significa ser un policía de proximidad. No se puede asumir simplemente que el cambio en las reglas formales y en los nombres transformaran la idea que el policía tiene de sus funciones. La inducción y capacitación es un paso fundamental para que los policías puedan comprender qué es la policía de proximidad, para que puedan operar lo que los directivos y administrativos se imaginaron cuando diseñaron su modelo de policía de proximidad.
Así, el modelo enfrenta serios retos también por la falta de voluntad de algunos policías que argumentan que su trabajo es ser policías y no trabajadores sociales. La mentalidad del policía no cambió después de los cursos de capacitación a los que la autoridad municipal los involucró. Se sigue pensando que el policía está para imponer el orden y no para, en coordinación con la ciudadanía, crear un ambiente de vida seguro.
[…] no se supo asentar la idea [de policía de proximidad], principalmente en lo que es la policía, el elemento policiaco […] Es más fácil adaptarte al otro sistema de trabajo de que voy y lo golpeo porque es cholo o voy y lo maltrato porque es borracho, es más fácil. Mucha gente trae ese concepto de que ser policía no es propiamente ser un servidor público, sino ser el martillo del sistema de seguridad pública [Entrevista 1, 07/2012].
En los módulos de proximidad (particularmente en Lomas del Mirador, La Noria, Los Agaves) se puede observar también parte del fracaso de la policía de proximidad. A dos años de su puesta en marcha los módulos lucen solos, algunos con ventanas rotas y los policías llegan de manera intermitente, por lo que incluso las denuncias de ciudadanos en los módulos ha ido disminuyendo, sin que el delito de robo a casa habitación o la presencia de pandillerismo lo haga.
A dos años de su puesta en marcha los módulos lucen solos, algunos con ventanas rotas y los policías llegan de manera intermitente, por lo que incluso las denuncias de ciudadanos en los módulos ha ido disminuyendo, sin que el delito de robo a casa habitación o la presencia de pandillerismo lo haga.
Hay otros módulos como el de Chulavista (base del Sector II, el más grande), Tulipanes (base del Sector IV) o La Calera que lucen mejor equipados, al menos no en el estado en que se encuentran los señalados en el párrafo anterior.
Situación laboral y remuneración
En Tlajomulco los policías están asignados a diversas tareas. Las principales son las operativas en cada uno de los cinco sectores [Entrevista 2, 07/2012]. Existen otras actividades como
las volantas [esto es] labores de convenio con el gobierno del estado o con el gobierno federal, que son el patrullaje en las carreteras principales como la de Colima y la Chapala. Otro tipo de labores que realiza la policía municipal son los servicios fijos. No tenemos servicio bancario, pero sí tenemos servicios fijos como son los módulos, como es la presidencia municipal, como son edificios públicos [Entrevista 2, 07/2012].
En el siguiente cuadro se desglosa el grupo de actividades a las cuales están asignados los miembros de la policía de Tlajomulco:
Cuadro III
El régimen de remuneraciones de los elementos de la policía preventiva y aquellos que trabajan en la Dirección General de Seguridad Pública se determina tomando en consideración lo dispuesto por la CPEUM así como la antigüedad, capacidad, nivel académico, productividad y responsabilidad del empleado, a excepción de los titulares de las autoridades (art. 133).
A 2011, el salario de los policías en Tlajomulco era muy similar al de los municipios en la ZMG que son beneficiarios del programa Subsemun. De acuerdo con el siguiente cuadro, la homologación salarial de las fuerzas policiales en Tlajomulco se aplicó desde 2010. Con datos de 2011, los policías de este municipio siguen siendo de los mejor pagados en México.3 De hecho, el mismo personal policial reconoce que los salarios que perciben no son malos [Entrevista 1, 7/12].
Cuadro IV
Con respecto al equipamiento de la policía, con los recursos de Subsemun se han comprado algunas patrullas, uniformes y armas. De acuerdo con información proporcionada por personal de la Dirección de Seguridad Pública el municipio cuenta en total con “50 patrullas, de las cuales más de 20 están esperando baja”.4 Son treinta patrullas para un municipio con más de 416 mil habitantes.
Miembros de la corporación señalaron que “hay muy pocas unidades. Las patrullas no sirven, tiran aceite, es mucho lo que se fuerzan. Los compañeros tienen que arreglar y revisar sus patrullas […] compran aceite para las unidades, balatas, llantas, frenos de su bolsillo” [Entrevista 3, 07/2012].
Del mismo modo, los policías se lamentan de la falta de equipo, así como de la baja calidad de los uniformes que han recibido
[…] nos hace falta la meta de tener un arma por cada policía. Ahora tenemos la situación de que el arma que trae el turno saliente la tiene que dejar para que se pueda armar el turno entrante [Por otro lado] Sí han comprado uniformes pero son de muy baja calidad, no se pueden planchar porque se queman, si hay un incendio en una casa no vas a poder entrar porque se te achicharra [Entrevista 1, 07/2012].
[…] nos hacen falta botas, uniformes, porque los que tenemos son de calidad pésima, puro poliéster [además] sólo nos dieron uno, así que hay que llegar a lavar para que esté listo para el siguiente día [Entrevista 3, 07/2012].
De hecho, al momento de cambio de turno alguna de las comandancias de sector todos los policías dejan su arma para que otro la pueda usar, algunos comparten chaleco y la mayoría antes de comenzar su trabajo hace tareas mecánicas (checar aceite, agua, lavar la camioneta, etcétera) de sus patrullas. Ver a un policía mal armado, mal vestido, con funciones de mecánico automotriz o “empujando una patrulla para que prenda, la verdad no inspira respeto a ningún delincuente” [Ornelas, 07/2012].
Servicio profesional de carrera policial
En 2010 el municipio aprobó el reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial (SPCP), el cual tiene el objetivo de profesionalizar a los miembros de la policía preventiva del municipio, mediante la selección, capacitación, seguimiento de cursos de actualización, certificación y evaluación periódica de los policías.
Es importante señalar que el Reglamento del SPCP estipula que “ninguna persona podrá ingresar a la corporación si no ha sido debidamente certificado y registrado en el Servicio”, esto es, para ser parte de la policía preventiva se tiene que cumplir una serie de requisitos que harán de la policía una institución más profesional y estable para el desempeño de las funciones de previsión y seguridad. El artículo 60 del RSPCP de Tlajomulco enlista los requisitos que deben cumplir los seleccionados. Entre ellos destaca la acreditación de estudios dependiendo el cargo que busque ostentarse. Así, se estipula que
en el caso de aspirantes a las áreas de investigación [es necesario contar con] enseñanza superior; tratándose de aspirantes a las áreas de prevención, enseñanza media superior o equivalente; y en caso de aspirantes a las áreas de reacción, los estudios correspondientes a la enseñanza media básica.
De acuerdo con datos proporcionados por la Dirección General de Seguridad Pública, el nivel de estudios de los miembros de la policía municipal de Tlajomulco es de 43 elementos con primaria, 276 con secundaria, 205 con bachillerato (diez con estudios incompletos), tres con carrera técnica, 19 con grado universitario, más cuatro sobre los que no hay datos.
El reglamento también señala que el candidato debe aprobar los exámenes de ingreso y cursos de formación, así como evaluaciones de control de confianza. Una vez dentro de la corporación las evaluaciones se realizan una vez al año [Entrevista 2, 07/2012] e incluyen exámenes médicos, psicológicos, toxicológicos, de polígrafo y de conocimientos, entre otros.
El Sistema Profesional de Carrera Policial tiene escasos dos años de haber entrado en operación en el municipio y desde entonces los policías son sujetos, de forma obligatoria, a las demandas de éste. Será la piedra angular que determinará el éxito o fracaso de, por ejemplo, la policía de proximidad. De acuerdo con Frühling, “las agencias policiales con mayores niveles de profesionalización tienen más probabilidad de cambiar exitosamente al modelo de policía de comunidad” [2007, p. 130].
Así, desde la entrada en vigor del SPCP “el personal que se está contratando tiene que cumplir con los requisitos mínimos que es la preparatoria y haber sido egresado de la academia con la intención de inducir a los elementos a que en lugar de ser una ocupación [el trabajo policial] sea una profesión” [Entrevista 2, 07/2012].
Uno de los policías entrevistados señaló que si bien han dado de baja a muchos policías que no tienen el perfil y que eran un lastre para la corporación, también han separado a muchos policías que hacían bien su trabajo pero no pudieron pasar las evaluaciones de conocimiento.
Por otro lado, 192 policías han sido separados de su cargo [Entrevista 2, 07/2012] por no cumplir con los requisitos que marca la ley (dar positivo en los exámenes toxicológicos, reprobar el examen de control de confianza, denuncias ciudadanas o exámenes de conocimientos). Ante esta situación, uno de los policías entrevistados señaló que si bien han dado de baja a muchos policías que no tienen el perfil y que eran un lastre para la corporación, también han separado a muchos policías que hacían bien su trabajo pero no pudieron pasar las evaluaciones de conocimiento:
hay inconformidad de muchos elementos […] hay aquí un compañero que le está costando un trabajal sacar su primaria pero que es un policía que lo piden, por la calidad, la atención que la da a la ciudadanía […] Es un policía de línea que no ha tenido oportunidad de crecer por sus limitantes en cuestiones de educación, pero trabaja mucho mejor que muchos policías segundos y terceros.
Tlajomulco Foto © Milenio Jalisco
Como se puede observar, el SPCP enfrenta retos importantes. Funcionarios del Ayuntamiento señalan que la implementación exitosa y global (contar con 100% de los miembros de la policía cumpliendo con los nuevos requisitos) del SPCP pone a las autoridades municipales de frente a problemáticas importantes. La primera es que alrededor de 50% (unos doscientos policías) de los elementos activos no cumplen y, probablemente, no cumplirán con los requisitos establecidos para permanecer en la corporación (exámenes médicos, psicológicos, toxicológicos, de polígrafo, evaluaciones, formación, estudios socio-económicos, etc.) cuando termine el periodo estipulado para la certificación (febrero de 2013). Esto conduce a la segunda problemática, pues la reglamentación (desde constitucional hasta orgánica) señala que los miembros de las corporaciones policiales que no cumplan los requisitos de las leyes vigentes deberán ser separados de sus cargos sin la posibilidad de ser reintegrados, pero con la obligación de la autoridad gubernamental de otorgar una indemnización (artículo 123, letra B, fracción XIII, CPEUM; artículo 74 LGSNSP; artículo 310, RSPCP Tlajomulco) lo que se traduce en una erogación de varios millones por parte del municipio para el pago de indemnizaciones para todos aquellos miembros de la policía que no cumplan con los requisitos necesitados para obtener el Certificado Único Policial. De hecho, si se observa las experiencias de otras Direcciones de Seguridad Pública municipales, la indemnización de los policías que no cumplen los requisitos marcados por la reglamentación ha sido siempre un fuerte problema para el municipio, pues los recursos muchas veces no son suficientes para cubrir las indemnizaciones y asumir, además, el costo de las nuevas contrataciones (véanse los casos de Tijuana, Saltillo o Huixtla).
Como ha sucedido en otros casos de reforma policial en América Latina y Estados Unidos [Früling, 2007; Green, 2009], en el proceso de implementación del Sistema Profesional de Carrera Policial las autoridades municipales de Tlajomulco también se han enfrentado a la reticencia de los policías frente a la profesionalización o frente al cambio que exige la introducción del modelo de policía de proximidad:
A algunos policías sólo les interesa que los pongas en el Sector IV que es la carretera a Morelia o en el sector I que es la carretera a Chapala. A ellos no les interesa que los asciendas, que los profesionalices, a ellos les interesan sus parcelas de trabajo […] en esos sectores es donde pueden “trabajar” [robar] mejor […] porque como la gente que pasa, no son del municipio, los pueden asaltar perfectamente [Entrevista 2, 07/2012].
Asimismo, algunos miembros de la policía señalan que “sí hay personas que se niegan rotundamente [a profesionalizarse] Hay personas que dicen ‘sabes qué, yo por eso soy policía, la escuela nunca se me dio’” [Entrevista 1, 07/2012]. Así, uno de los retos más importantes que enfrenta el éxito de la profesionalización de los policías es cambiar el imaginario policial (que se deriva del colectivo, del de la sociedad en general), esto es, su entendimiento de lo que es un policía, el espíritu de la corporación, sus metas, su misión y su función en un entramado social que aspira a ser democrático. Como lo señaló un entrevistado, “no tenemos la cultura de ver la policía como profesión, llámese policía federal, estatal, municipal” [Entrevista 2, 07/2012] lo cual es fundamental para empezar a transformar la situación. El reto también está vinculado con la contratación de policías con vocación, con policías que estén ahí para servir a la sociedad5 y no porque no tuvieron otra opción laboral o porque no tuvieron oportunidad de estudiar. De acuerdo con el periodista Víctor Hugo Ornelas,
en mi trabajo he conocido buenos policías y malos policías. Generalmente, los buenos policías son los que entienden cuál es su labor […] sus quejas no son por necesidades personales sino necesidades colectivas: se quejan, por ejemplo, de que no hay patrullas. En cambio el que no tiene vocación se queja de que no le dieron un bono o de que no le llegaron sus vales a tiempo. El que tiene vocación se queja de que no hay un centro de detención al menor, se queja de que no hay una correcta operación del ministerio público. Entonces es básico que quien vaya a desempeñar la labor policial tenga una vocación de proteger a la gente, que le guste su trabajo, que sepa en qué consiste y que esté dispuesto a estar ahí por el sueldo que le están ofreciendo [Entrevista 5, 07/2012].
De acuerdo con miembros de la Dirección General de Seguridad Pública del municipio, cierto número de policías han rechazado participar en programas, auspiciados por Subsemun, para mejorar su perfil profesional o nivel de educación y con esto incrementar sus posibilidades de obtener el Certificado Único Policial. El argumento que presentan los policías, según personal administrativo de la Dirección General, es que las exigencias de profesionalización de la administración municipal sólo durarán tres años, por lo que no habría de qué preocuparse dado que llegará otra administración en el corto periodo. Asimismo, algunos policías no sólo no han querido participar en cursos de profesionalización, sino que critican la forma en que se distribuyen los recursos de Subsemun, señalando que se les debería dar un bono (como se hizo en la administración anterior dadas las presiones de los policías) en lugar de utilizarlo para la compra de patrullas o pago de cursos [Ornelas, 2012].
Por otro lado, la Dirección General de Seguridad Pública también ha enfrentado problemas respecto de la entrega, por parte de algunos miembros de la corporación, del Informe Policial, documento en donde todo policía que otorga un servicio reporta las características y condiciones de éste. El Informe Policial es un documento importante porque da visibilidad a cómo se conduce el policía cuando desempeña sus funciones, es un instrumento de rendición de cuentas [Varenik, 2008, p. 850] que permite conocer no únicamente el número de servicios, pero sobre todo la forma en que se dice que se actuó.
Personal de la Dirección General señala que simplemente no lo entregan, hecho que afecta la información que debe ser subida al sistema federal de información policial conocido como Plataforma México. Ahora, en opinión de un miembro de la policía municipal, el que los policías no entreguen su Informe Policial está disminuyendo dado que el formato que tienen que llenar ahora es más corto (una hoja por ambos lados) que el anterior.
Es también relevante la opinión de los policías en el asunto de su profesionalización. En opinión de un miembro de la corporación, la profesionalización es un asunto importante y necesario para la policía. Aunque señala que los cursos de profesionalización y entrenamiento “no [son] los adecuados para el tiempo que estamos viviendo. Aquí todavía nos siguen mandando a cursos de manejo básico de armamento y equipo, siendo que en otras corporaciones ya se tienen capacitaciones más adelantadas, más ad hoc a lo que está aconteciendo”.
Capacitar a los elementos policiales en el nuevo sistema penal acusatorio puede fungir como un instrumento para disminuir la violación de los derechos humanos de la que actualmente son acusados los policías de Tlajomulco.
Finalmente, es importante que se considere empezar a capacitar a sus elementos en el nuevo sistema penal acusatorio (en vigor a nivel federal desde 2008 y esperando aprobación en el estado de Jalisco); así, es fundamental que los policías conozcan los componentes de sistema adversarial/acusatorio pues su papel será diferente: desde 2008, y de acuerdo con el artículo 21 constitucional, todas las policías tienen, bajo la conducción legal del MP, facultades de investigación en la comisión de los delitos. Más importante aún, con el sistema acusatorio el debido proceso está al centro de cualquier acción (detención, por ejemplo) de las autoridades de seguridad pública. Capacitar a los elementos policiales en el nuevo sistema penal acusatorio puede fungir como un instrumento para disminuir la violación de los derechos humanos de la que actualmente son acusados los policías de Tlajomulco. Así lo ha documentado, por ejemplo, la Comisión Estatal de Derechos Humanos Jalisco (CEDHJ) mediante diversas recomendaciones [Rec 8/2009, Rec 14/2010, Rec 15/2010, Rec 49/201, Rec 21/2012] en donde se sugiere a la autoridad municipal que inicie procedimiento administrativo contra los policías que han abusado de sus funciones y violentado los derechos y la integridad de varios ciudadanos.6
Consideraciones finales
El municipio de Tlajomulco ha avanzado significativamente en la creación del entramado legal para introducir un nuevo actuar policial, lo que contribuye a sentar las bases para hacer frente a la delincuencia y la inseguridad. De hecho, si se compara con otros municipios de la ZMG puede observarse que hay avances significativos en materia de reglamentación sobre profesionalización policial. Contar con el marco legal adecuado para la instauración de un nuevo modelo policial es sin duda un paso importante. Sin embargo, y como se observa a lo largo de este trabajo, los retos que enfrenta el municipio para que los avances formales puedan operar son varios, complejos pero también irrenunciables.
Es imprescindible ir más allá del cambio de nombre en la policía. Para adoptar el modelo de proximidad social es importante capacitar constantemente a los policías para que logren asir la filosofía y no sólo el programa de la policía de proximidad, como bien señala Cordner [2009] cuando analiza la policía de proximidad en Estados Unidos. Un paso paralelo es la socialización del modelo y sus objetivos con la ciudadanía. Cursos y campañas dirigidas a la ciudadanía sobre la importancia del trabajo policial, así como actividades que contribuyan a cambiar el imaginario colectivo sobre lo qué es ser un policía son fundamentales para que el modelo proximidad se consolide: si ni policías ni sociedad encuentran un valor en la nueva la profesión policial, difícilmente se podrá mejorar el funcionamiento y el actuar policial. ®
Referencias
Carrión Mena, Fernando, 2007, “Percepción de inseguridad ciudadana”, boletín Ciudad Segura, no. 15.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, última reforma.
Cordner, Gary, 2005, “Community Policing. Elements and Effects”, en Dunham Roger y Geoffrey Alpert, Critical Issues in Policing, Waveland Press, Illinois, pp. 401-418.
El Informador, “Concluye instalación de módulos de la Policía de Proximidad en Tlajomulco”. Acceso: mayo de 2012.
Frühling, Hugo, 2007, “The Impact of International Models of Policing in Latin America: The Case of Community Policing”, Police Practice and Research, Vol. 8, No. 2, pp. 125-144.
López, Jorge, 3 de julio de 2012, “Siguen contratando policías”. Acceso: julio de 2012.
Moreno Jaimes, Carlos, 2012, “Condiciones demográficas, de las viviendas y los servicios públicos básicos en el municipio de Tlajomulco de Zúñiga”, manuscrito sin publicar.
Observatorio Jalisco Cómo Vamos, 2011, encuesta “¿Cómo nos vemos los tapatíos?, base de datos de la encuesta realizada en Tlajomulco y demás municipios de la Zona Metropolitana de Guadalajara.
Ornelas, Víctor Hugo, 2012, “Tlajomulco recibirá 10 millones de pesos del SUBSEMUN”, en Milenio:. Acceso: mayo de 2012.
PGJEJ, 2012, “Estadística de averiguaciones previas registradas en la PGJEJ”. Acceso: julio de 2012.
PGJEJ, 2012, Lista de indicadores del Tema Seguridad de la PGEJ, Plantilla de personal actualizada 2012. Acceso: julio de 2012.
Reglamento de la Policía Preventiva Municipal de Tlajomulco de Zúñiga, 2010. Acceso: julio de 2011.
Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial de Tlajomulco de Zúñiga.
Remuneraciones 2012, Ayuntamiento de Tlajomulco. Acceso: julio de 2012.
Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, “Sueldos de policías estatales y municipales». Acceso: junio de 2012.
Varenik, Robert, 2007, “Exploring Roads to Police Reforms”, en Cornelius Wayne y David Shirk, Reforming the Administration of Justice in Mexico, University of Notre Dame Press, pp. 393-414.
Entrevistas
Se realizaron en total cinco entrevistas sobre el estado que guarda la corporación, temas relativos a la profesionalización, policía de proximidad, prevención del delito, situación laboral y seguridad pública. Los entrevistados fueron policías (una de las entrevistas fue grupal), miembros de la administración municipal y un periodista. Los policías fueron de distintos sectores y pidieron anonimato.
Notas
1 Los datos que se presentan en este capítulo corresponden únicamente al municipio de Tlajomulco, en donde, al igual que en los otros municipios, la muestra levantada fue de 400 casos, con un margen de error de +/-5.0%, con un nivel de confianza de 95%. El trabajo de campo se realizó entre el 8 y el 21 de junio de 2011.
2 Agradezco a Víctor Hugo Ornelas, periodista del semanario La Verdad de Tlajomulco y delGrupo Milenio, el apoyo y el tiempo dedicado para la recolección de datos empíricos, especialmente por el contacto con los entrevistados y los recorridos por distintos sectores de Tlajomulco.
3 En el documento “Sueldos de policías estatales y municipales” del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública se observa que los policías de Tlajomulco están (con datos de 2011) entre las diez corporaciones de policía mejor pagadas en el país. Por encima están municipios como Tijuana, Mexicali o Nuevo Laredo.
4 Estos datos contrastan con los proporcionados por el secretario general del ayuntamiento, Erik Tapia Ibarra, quien señaló en entrevista con el periodista Jorge López, del semanario La Verdad, que se cuenta con 24 patrullas [López, 03/VII/2012].
5 En la encuesta Justiciabarómetro desarrollada en 2009 en el municipio sólo 40% de los policías encuestados señaló que se había metido a la policía para servir a la sociedad.
6 Se emitieron varias recomendaciones por hechos ocurridos en la administración pasada pues no se había sancionado a los responsables, quienes seguían trabajando en la corporación.
