Propuesta de cambio. Responsabilidad financiera educativa para los estados y el Distrito Federal.1 La que a continuación se presenta es una propuesta que concuerda con la agenda vigente de la Conferencia Nacional de Gobernadores. Tiene el propósito de seguir avanzando en materia de federalismo fiscal, por medio de las Participaciones federales o Ramo 28.
En la primera parte de este ensayo se presentó un diagnóstico de la situación económica del país basado en algunos indicadores: producto interno bruto, distribución del ingreso (factorial y familiar), el mercado laboral y las finanzas públicas. También se realizó un análisis del financiamiento de la educación básica pública.
La que a continuación se presenta es una propuesta que concuerda con la agenda vigente de la Conferencia Nacional de Gobernadores. Tiene el propósito de seguir avanzando en materia de federalismo fiscal, por medio de las Participaciones federales o Ramo 28. La importancia de éstas respecto de las Aportaciones federales radica en que aquéllas son recursos financieros que los gobiernos estatales pueden usar a discreción, fortaleciendo así su autonomía hacendaria, mientras que las Aportaciones son recursos etiquetados por la Federación para educación, salud, seguridad, etcétera.
Puntos relevantes de la propuesta:
1. Incrementar los ingresos presupuestarios particularmente por la vía impositiva directa: reducción de la evasión y elusión fiscales, y de la evaluación y consecuente eliminación de los Gastos fiscales injustificados o ineficientes.
2. Redistribuir el monto de las Participaciones federales en función del aporte al pib que cada entidad federativa haga a la economía del país.
La propuesta implica dos cambios simultáneos y escalonados, en un periodo de seis años. Los dos momentos referidos son:
1. Incrementar, en el lapso de seis años, los ingresos presupuestarios como proporción del PIB —de 21.7% en 2011 a, mínimo, 25.0% en 2018 (sin considerar los ingresos por financiamiento o deuda). Hay varias opciones complementarias para lograrlo. Derivado de ese aumento, se ampliaría la Recaudación Federal Participable (RFP), que es la base sobre la que se calcula el monto anual de las Participaciones federales.
2. Posteriormente, elevar la proporción de las Participaciones respecto a la RFP que, en 2012, se estima en 25.5%, y llevarla hasta 50.0% en 2018.
En los párrafos siguientes se abundará sobre estos dos puntos.
Una propuesta de esta envergadura requiere, como ya se dijo, mejorar la calidad en la captación impositiva (ISR, IVA, IEPS, principalmente). Según un estudio difundido por el Servicio de Administración Tributaria, en 2008 la evasión de estos impuestos ascendió a 2.62% respecto del pib, con una tendencia decreciente entre 2000 y 2008.2
En ese documento se argumenta sobre los límites en el nivel de la recaudación impositiva, derivados de la legislación actual (2009). En este sentido es importante que se empiece a discutir la legislación fiscal vigente, pues existen Gastos fiscales cuyo monto representó 7% del PIB en 2008.3 Lo anterior no significa que deba desaparecer ese régimen de exenciones fiscales, aunque es imprescindible revisar sus efectos, en comparación con los beneficios que reportaría al país el gasto directo de los ingresos que el fisco deja de cobrar por estos actos, esto es, hace falta evaluar los beneficios reportados a la nación.
Especialistas en la materia apuntan que si México contara con un eficiente nivel de captación tributaria sus ingresos presupuestarios totales ascenderían a 30% del PIB, producto de la reducción de la evasión y elusión fiscales que, como proporción del PIB, estiman en 8%.
Primer supuesto y momento de la propuesta
Incrementar el financiamiento de la educación básica implica, por ejemplo, volver a modificar las brechas del ISR y gravar más a quienes más ganan.4 Se considera que, por lo antes expuesto, existe el suficiente margen para que las autoridades hacendarias y legislativas exploren la posibilidad de reducir algunos Gastos fiscales ineficientes y, además, se decidan a mejorar la eficacia y la eficiencia en la recaudación tributaria, en particular la del ISR.
Antes de continuar con la propuesta es importante mostrar cómo elevar los ingresos fiscales a partir de las estimaciones que aparecen en el Paquete económico para 2012.5 Se calculan ingresos presupuestarios de 21.6% del PIB en 2012 y de 21.2 en 2018 (véase gráfico 12).
A partir de estos datos se elaboró una contrapropuesta con la idea de alcanzar, escalonadamente, ingresos presupuestarios de un mínimo de 25% respecto del PIB en 2018. Aritméticamente, sería sencillo plantear un escenario de 30%; sin embargo, modificaciones macroeconómicas de esta envergadura requerirían demasiado cabildeo legislativo e ignota voluntad de los grandes grupos empresariales. No es fácil mover tantos intereses económicos. Aun esta propuesta alternativa, que tiene por meta 25% del PIB, enfrentaría serias dificultades, pero es realista y además necesario plantearse metas así y lograrlas al cabo de la siguiente administración.
Se insiste, este incremento en los ingresos presupuestarios no derivaría de ingresos petroleros ni de más deuda pública, sino de cobrar más a quienes más ganan.
Continuando con la propuesta, de acuerdo con el cuadro 4 y el gráfico 13, se plantea que las Participaciones pasen de representar 25.5% en 2012 a significar 29.9% en el mismo año respecto de la RFP; en 2015 esta proporción subiría a 40% y, finalmente, en 2018, sería de la mitad. Estos incrementos serían financiados en su totalidad por los incrementos experimentados en la recaudación tributaria (véanse cuadro 5 y gráfico 14).
En 2012 la diferencia entre las Participaciones presupuestadas (503,606 mdp) y las estimadas en esta propuesta (590,586 mdp) es de 87 mil millones de pesos; cifra que sería fácilmente cubierta por los 127 mil millones de pesos, producto del incremento estimado en la recaudación tributaria para ese año.
En 2015 la diferencia respectiva ascendería a 353 mil millones que serían financiados con los 436 mil millones derivados de la continua mejora en el nivel de captación tributaria.
Finalmente, la diferencia en 2018 entre lo aquí propuesto y el monto de la Participaciones si continuaran con su magnitud y ritmo de crecimiento actual sería de 733 mil millones de pesos, los que serían cubiertos de sobra por el incremento en 854 mil millones en los ingresos tributarios (véanse cuadros 4 y 5 y gráfico 14).
Hasta aquí se ha mostrado que la propuesta de ampliación de las Participaciones federales es viable, incluso en un entorno no óptimo en la captación de ingresos presupuestarios, dado que se planteó como meta 25% del PIB y no el 30, deseable.
Segundo supuesto y momento fundamental de esta propuesta
Ahora se analizará la posibilidad de sustituir el criterio con el que se distribuyen actualmente las Participaciones federales.
Por su historia y naturaleza las Participaciones federales a las entidades federativas son justamente, como su nombre lo indica, el equivalente al monto con que cada entidad participa o contribuye a la recaudación fiscal nacional. Ése fue el primer criterio para su repartición en la Ley de Coordinación Fiscal de 1980.6
En 1990 se modificaron los criterios de distribución de las Participaciones a las entidades; se privilegió un criterio de distribución con base en la población de cada entidad federativa, en vez de continuar con el que ponderaba el nivel de recaudación fiscal por entidad, perdiendo así su carácter resarcitorio, afectando a las entidades con mayor peso económico y beneficiando a las de mayor tasa de natalidad.
En 2008 se volvieron a modificar los criterios de distribución, procurando rescatar el componente resarcitorio mediante una fórmula que dio peso a la tasa de crecimiento del PIB, principalmente, pero desconociendo la geografía económica del país y el peso económico que cada entidad federativa tiene. De tal forma que, actualmente, estados como Chiapas o el Estado de México reciben por Participaciones 3.9 y 12.4% del total, pero su aporte al PIB es de 1.9 y 9.2%, respectivamente. Casos contrarios son los de Campeche, Distrito Federal y Nuevo León, quienes reciben 1.2, 11.9 y 4.7% del total de las Participaciones, pero en cambio, su aportación al PIB es de 5.1, 17.7 y 7.5%, respectivamente (véase cuadro 4).
Es oportuno aclarar que durante muchos años, desde 1990 y hasta 2008, se utilizaron las Participaciones para intentar amainar el precario desarrollo social de algunos estados, pero para ello estaban los fondos contra la pobreza y, desde 1998, los fondos del Ramo 33 o Aportaciones federales.
Es importante poner un orden conceptual y operativo a los recursos que el gobierno federal transfiere a las entidades:
Ø Las Participaciones para reconocer el aporte económico de las entidades.
Ø Las Aportaciones para fomentar el desarrollo social en los estados con mayor rezago.
De tal forma que los estados que vean reducidos sus ingresos relativos —en términos absolutos todas las entidades ganan— con esta propuesta serían recompensados vía Ramo 33.7
Al margen de los criterios y métodos actuales de distribución, se considera que el criterio rector de distribución de estos recursos debe ser sencillo, eficaz y fácilmente verificable, por lo que se propone que su distribución sea directamente proporcional al aporte que cada una de las entidades haga al PIB total.
Si se tomara como criterio el nivel de recaudación fiscal en cada entidad no sería viable porque muchas empresas tienen sus corporativos y sus domicilios fiscales en el Distrito Federal, por lo que la mitad de la captación de recursos tributarios se realiza en la capital del país. Sin embargo, el PIB, además de reflejar el peso económico de cada estado, a partir de él se puede inferir fácilmente su aporte fiscal real; así, resulta un parámetro confiable como criterio de distribución de las Participaciones federales.
Análisis de algunos casos con la propuesta de cambio
Para ilustrar con mayor detalle el sentido de esta propuesta se abordará el caso de algunas entidades; igualmente, el lector podrá hacer este ejercicio con el resto de estados.
En la primera columna del cuadro 4 se tiene como referencia y punto de partida la integración porcentual del PIB en 2009; en la última columna, una proyección de esa integración en 2018. Alinear la distribución de las Participaciones a esta integración del PIB por entidades sería el propósito esencial de esta propuesta.
La segunda columna es la distribución de estos recursos, de acuerdo con lo establecido en el Presupuesto de Egresos de 2011 y la calendarización por entidad federativa, elaborada por la Secretaría de Hacienda. Se trata de otra referencia para contrastar las diferencias respecto de la distribución por PIB. Veinte estados, la mayoría, muestran un índice cercano entre su aporte al PIB y su nivel de recepción de Participaciones; aunque otras muestran una fuerte desviación, como se verá.
En la tarea por concretar un sistema educativo diferente, más eficaz y eficiente que el actual, convergen intereses y voluntades que lo procuran o lo difieren; no habrá aliento divino, pero sí puede haber imaginación en la forma de acrecentar los recursos financieros e innovar en la planeación y en la gestión de la educación básica.
La tercera columna es la propuesta de distribución 2012 que elaboraron las autoridades federales. Para el Distrito Federal se está previendo una transferencia que representa 11.9% (59,747 mdp) del total, mientras que su aporte al PIB es de 17.7% (con una ligera tendencia decreciente hacia 2018). En estricto sentido, y sobre los supuestos de esta propuesta, la capital del país estaría dejando de recibir 29 mil millones de pesos en 2012, derivados de la diferencia entre 17.7 y 11.9%. Campeche dejaría de recibir 20 mil millones (diferencia entre 5.1 y 1.2%) y Nuevo León 14 mil millones (7.5 y 4.7%).
La cuarta, quinta y sexta columnas expresan la forma paulatina en que se plantea llevar a cabo esa alineación en el nivel de Participaciones recibidas por los estados hacia su nivel de aporte al PIB. Así, el Distrito Federal pasaría de recibir por Participaciones en 2012, como porcentaje del total, 11.9 según el PPEF y 13.3 puntos, según esta propuesta; en 2015 recibiría 15.5 y para 2018, 16.9 puntos porcentuales del total de las Participaciones. La misma lectura puede hacerse para todas las entidades; algunas, como ya se mencionó, verán afectado su peso porcentual, pero en cifras absolutas recibirán cada vez más recursos, resultado de una mayor proporción de las Participaciones respecto a la RFP y del incremento paralelo en la recaudación tributaria.
El punto importante e interesante de incrementar los recursos transferidos a los estados y el Distrito Federal es que sus propios gobiernos tengan la suficiente capacidad presupuestaria y la autonomía para encarar su gasto social, incluidas la educación, y demás contingencias. Se trata, también, de descargar ordenadamente la operación centralizada de los diversos servicios públicos; esto implica un fortalecimiento del Estado con base en mayores recursos y responsabilidades para las entidades.
Otro aspecto en el que hay que poner atención y cuidado es la gestión de los servicios públicos, en ese sentido, el carácter paulatino y progresivo de esta propuesta guarda pertinencia y coherencia temporal con las modificaciones normativas y de gestión educativa que implica toda ampliación de recursos y responsabilidades administrativas y operativas. Los gabinetes hacendarios y educativos de los estados, deberán prepararse para el manejo eficiente y eficaz de cantidades cada vez mayores de recursos sin etiquetar, así como para cumplir, en tiempo y forma, con las debidas auditorías locales.
Esos incrementos servirían para que los gobiernos estatales pudieran solventar, por ejemplo, el gasto que el gobierno federal se ha rehusado a cubrir respecto de parte de las plazas docentes transferidas a los estados desde la descentralización de 1992-1993. Éstos, con cargo a sus erarios, han estado asumiendo ese costo, pero además, tendrían margen para invertir en construcción, equipamiento y mantenimiento de los centros escolares.
Cambios fundamentales en las direcciones señaladas y analizadas en este apartado son necesarios para el país. Se debe tener presente que el Estado no sólo debe ser el rector de la economía, sino que una de sus principales funciones es ser el redistribuidor de la riqueza que genera el país, por medio de impuestos, subsidios o transferencias.
Comentarios finales
Antes de resumir los puntos importantes de esta propuesta para mejorar el financiamiento de la educación básica es oportuno insistir: cambios en la dirección planteada, exigen de los actores involucrados organización en torno a un interés específico, en este caso, la obtención de más recursos.
En su teoría de la acción colectiva Mancur Olson expone y muestra que pocos sujetos organizados pueden cambiar con mayor facilidad el orden imperante, en oposición a muchos sujetos interesados en cambiar, pero no organizados. La propuesta mencionada y la obtención de mayores recursos no son el objetivo principal sino un medio necesario para coadyuvar en la construcción de un sistema de educación básica de calidad, con resultados verificables desde todos sus ángulos, pero también tiene el propósito ulterior de ayudar a reconstruir el tejido político, financiero, administrativo y operativo del Estado mexicano.
La Cámara de Diputados, la Conago y los Congresos locales son los lugares idóneos y naturales para encaminar esta propuesta u otras parecidas. Pero también es importante que la sociedad conozca y sea partícipe de estos cambios por medio de foros deliberativos, en donde puedan socializarse, discutirse y enriquecerse este tipo de propuestas.
Epílogo
El reto de mejorar la gestión educativa es similar al que tuvo aquel misterioso Mago en el cuento “Ruinas circulares” de Jorge Luis Borges. Su propósito consistía en fabricar, a través de sus sueños, un hombre: “Quería soñarlo con integridad minuciosa e imponerlo a la realidad”. No bastaba con llenarlo de ideas, ideales, pensamientos, razonamientos; actitud, incluso audacia, ¡no!; aun incorporado se desvanecía en la realidad. Con una nueva estrategia y auxiliado por un dios desconocido hasta entonces el Mago empezó por soñar con minucioso cuidado entraña por entraña, órgano por órgano, hasta llegar al esqueleto, la piel y su cabello; el soplo divino fue fundamental para animarlo: tuvo éxito.
En la tarea por concretar un sistema educativo diferente, más eficaz y eficiente que el actual, convergen intereses y voluntades que lo procuran o lo difieren; no habrá aliento divino, pero sí puede haber imaginación en la forma de acrecentar los recursos financieros e innovar en la planeación y en la gestión de la educación básica.
Habrá que pensar en cambios fundamentales y no incrementales, que no observen únicamente los grandes agregados financieros, sino también cada uno de los pequeños actos y decisiones públicas: operativas y administrativas del Sistema Educativo Nacional. ®
Notas
1 Las estimaciones de este apartado se basan en la recuperación, actualización y reorientación de los trabajos realizados por los economistas David Márquez Ayala, Manuel Ulloa Herrero y Víctor M. Castillo Martínez, en el marco del Acuerdo Nacional para el Fortalecimiento del Federalismo. XXXV Reunión Ordinaria de la Conago en Álamos, Sonora, el 26 de septiembre de 2008.
2 Estudio: Evasión Global de Impuestos: Impuesto Sobre la Renta, Impuesto al Valor Agregado e Impuesto Especial sobre Producción y Servicio no Petrolero, Instituto Tecnológico de Monterrey, enero de 2010.
3 Los Gastos o Costos fiscales son tratamientos de carácter impositivo que significan una disminución en la recaudación y dan lugar a la aplicación de regímenes de excepción. Éstos se aplican con la finalidad de estimular la inversión en ciertos sectores de la economía.
4 En 2001 el tope al ISR salarial era de 40%; luego, a partir de 2002 se empezó a reducir anualmente hasta un piso de 28% en 2007. En 2011 es de 30%. En este año, a partir de los 19 salarios mínimos mensuales los contribuyentes aportan 30% de su sueldo, lo cual no es una brecha que procure mayor cobro a quien más gana. En 2001 se contribuía con el 30% a partir de 32 salarios mínimos.
5 Criterios Generales de Política Económica, 2012, p. 97.
6 David Márquez Ayala y Víctor M. Castillo Martínez, Análisis económico de la descentralización económica en México. La situación del Distrito Federal, p. 173.
7 Con esta propuesta sólo Tlaxcala en 2012 experimentaría una reducción de 10 millones de pesos.
