El financiamiento de la educación básica en México

Este ensayo presenta un diagnóstico de la situación económica del país y hace una propuesta para incrementar el financiamiento público de la educación básica. En esta primera parte se muestra un panorama general de la situación económica del país, basado en tres grupos de indicadores: Producto Interno Bruto, distribución del ingreso (factorial y familiar), el mercado laboral y las finanzas públicas. También se realiza un análisis del financiamiento de este segmento educativo, que sirve de marco para la siguiente entrega que abordará la propuesta mencionada.

Entorno económico

En los pasados dos sexenios la tasa de crecimiento medio anual (TCMA) del Producto Interno Bruto (PIB) fue de 4.5 y 2.3 por ciento, respectivamente; en el actual, que culmina en diciembre de este año, se estima una TCMA de 1.3 por ciento (gráfica 1).

El PIB es la unidad de análisis macroeconómico convencional, pero no es la única. En los siguientes párrafos se analizan otros indicadores importantes para medir el desarrollo económico.

Entre 1970 y 1976 el valor del salario mínimo real creció 22 por ciento (de 180 a 232 pesos) (gráfica 2). De 1976 en adelante el poder adquisitivo del peso disminuyó 74 por ciento; un peso o un salario mínimo real de ese año valía tres veces más que uno de 2012.

Por su parte, la distribución factorial del ingreso, la parte del ingreso nacional disponible (IND) que se quedan los trabajadores (vía sueldos y salarios). En 1976, los trabajadores se apropiaron de 43.5 por ciento del IND; en 2010, ese porcentaje se contrajo hasta 27.7 por ciento (gráfica 3).

Desde la perspectiva de la distribución familiar del ingreso, en 2010 los hogares con más altos ingresos superaron 18 veces a los de más bajos ingresos. El 20 por ciento de los hogares más pobres se apropió de 5.0 por ciento del ingreso total; en cambio, el 20 por ciento más rico se adueñó de 50.1 por ciento del total de la riqueza (gráfica 4).

Los hogares más pobres (decil I) destinaron a educación y esparcimiento 5.4 por ciento de su ingreso monetario; casi la mitad de sus ingresos monetarios lo destinaron a alimentación, bebidas y tabaco (49.9%). Las familias más ricas (decil X) destinaron a educación y esparcimiento 19.5 puntos porcentuales.¹

Además, el mercado laboral, entre 2000 y 2010, el saldo de nuevos empleos fue de 2 millones 100 mil empleos, un promedio de 210 mil anuales, muy por debajo del millón de nuevos empleos que el país requiere para satisfacer la demanda laboral anual de la población que se va incorporando a este mercado.²

Finalmente, la principal función económica del Estado es la redistribución del ingreso por medio de prestaciones sociales, subsidios, etcétera, para intentar atenuar las fuertes diferencias socioeconómicas resultado de los procesos productivos.

En ese sentido, cabe resaltar el nivel de la captación fiscal del país. Los ingresos fiscales como proporción del PIB representaron 20.2 por ciento en 1980. En 2011 la captación fue de 22.8 (gráfica 5).

Hay que resaltar dos aspectos: 1) la alta dependencia que los ingresos públicos han tenido respecto de los ingresos petroleros; en 2011 representaron 7.8 por ciento del PIB, y 2) estos recursos, como se explicará más adelante, propiciaron que las tasas impositivas al ingreso o sobre la renta (ISR) a las empresas y personas de elevados ingresos se mantuvieran prácticamente intactas, en un umbral muy inferior a su potencial, como se verá más adelante.

Con este trasfondo se pone en evidencia el estancamiento económico del país en los recientes lustros, la progresiva concentración económica, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y la insuficiencia en la creación de empleos para cubrir la demanda anual. Todos estos indicadores repercuten negativamente en los núcleos familiares, en las trayectorias de vida de cada uno de sus integrantes, así como en la baja capacidad de inversión pública y privada, resultado de un mercado interno desarticulado por la escasa demanda.

El financiamiento público de la educación básica

El artículo 25 de la Ley General de Educación establece que:

El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El monto anual que el Estado —Federación, entidades federativas y municipios— destine al gasto en educación pública y en los servicios educativos no podrá ser menor a ocho por ciento del producto interno bruto del país […]

En todos los años observados el gasto público en educación estuvo lejos de llegar al mandato legal de 8 por ciento como proporción del PIB (cuadro 1); su punto más bajo fue en 1995 (4.0%) y el más alto en 2009 y 2011 (5.4%). También, a lo largo de este periodo, se puede apreciar que el gasto en educación básica ha significado alrededor de la mitad del gasto total en educación.

En cuanto a la concurrencia en el financiamiento educativo entre el gobierno federal y los estatales, el artículo 25 dice a la letra:

El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos.

El financiamiento público de la educación básica se divide en tres tipos: federal, estatal y municipal. La mayor aportación es del gobierno federal, muy por debajo de éste se encuentra la contribución estatal y, muy marginalmente, el gasto municipal, casi inexistente; pocos ayuntamientos tienen la capacidad de invertir dinero en educación.

El gasto público en educación básica (gráfica 6) tiene una tendencia irregular y decreciente. Entre 2000 y 2011 cayó de 440 mil millones a 437 mil millones de pesos. La tendencia del gasto federal fue similar (de 355 mmdp a 337 mmdp) y el gasto de las entidades federativas experimentó un incremento real, al pasar de 85 mil millones a 100 mil millones de pesos, en el mismo lapso. De cualquier forma, el gasto federal es mayor que el estatal, signando negativamente la tendencia del gasto público total en educación básica.

En el siguiente apartado se analizarán los diversos fondos educativos relacionados con la educación básica, desde la óptica de su clasificación económica, con la finalidad de conocer la orientación del gasto educativo federal.

El gasto federal

Ahora se verá con mayor detalle cómo se integra y a cuánto asciende, en términos reales, el gasto del gobierno federal. Esto es fundamental porque la respuesta a este par de interrogantes muestra con claridad la diferencia existente entre el discurso y el gasto educativos.

El grueso de los recursos financieros para la educación básica se transfiere a los estados —y municipios— por medio del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), el Fondo de Aportaciones Múltiples, en su vertiente destinada a la Infraestructura para Educación Básica (FAM-IEB) y el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, en su vertiente destinada a educación para adultos (FAETA-EA). El primero es un fondo que prácticamente en su totalidad se destina a gasto corriente, es decir, al pago de nómina de los trabajadores de la educación (docentes, directores, supervisores, administrativos, técnicos y demás); sus prestaciones laborales, la adquisición de algunos bienes y servicios, y otros gastos de consumo necesarios para las funciones educativas; el segundo es un fondo cuyos recursos se invierten en la construcción o compra de bienes inmuebles, el mantenimiento y equipamiento de los centros educativos (preescolar, primaria y secundaria) y algunas otras inversiones, conocidos como gasto en capital, y el tercero es un fondo para atender el rezago educativo en educación básica y analfabetismo en la población que normativamente ya no puede cursarlos de forma escolarizada.

Existen otros recursos financieros para la educación básica que son ejercidos de forma centralizada por la SEP (o Ramo administrativo 11) y otros por la Administración Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal (AFSEDF o Ramo general 25), órgano desconcentrado que opera la educación básica en la capital del país.³ La suma de estos cinco rubros totaliza el gasto federal en educación básica.

Presupuesto de Egresos 2012 para educación básica: entre la inequidad y la iniquidad ⁴

En los siguientes párrafos se mostrará que la diferencia entre la iniquidad y la inequidad no es sólo una letra. Aunque no comparten la misma raíz etimológica⁵ ambas refieren la desigualdad pero con connotaciones muy distintas. En ciencias sociales, inequidad es un parámetro, un indicador para denotar ciertas desigualdades; en cambio, la palabra iniquidad sirve para calificar la acción de un agente perverso o depredador que actúa consciente de las consecuencias de sus actos.

Anualmente, el gobierno federal sabe por qué, para qué y cómo gasta los recursos públicos. En lo que atañe a este estudio, ensayar los apremios financieros para un año de presupuesto educativo ha sido un ejercicio ilustrativo y desalentador a la vez, porque se pusieron en evidencia las funestas consecuencias, en el ámbito de la educación básica, por la instrumentación gubernamental de una política económica que desde hace décadas abandonó el desarrollo social del país.

En el Presupuesto de Egresos de la Federación, 2012 (pef) el Ejecutivo federal ha propuesto un gasto en educación básica de 340 mil millones de pesos, de los cuales 271 mil millones serán descentralizados a los estados;⁶ 39 mil millones serán ejercidos por la SEP y 30 mil millones por la AFSEDF.⁷ Por otra parte, y de acuerdo con una estimación propia, los apremios financieros para el año entrante son de 706 mil millones de pesos, una diferencia de -404 mil millones con respecto a la propuesta del gobierno federal y de -366 mil millones, si se considera el gasto centralizado por la SEP. Esta enorme diferencia se debe a tres rubros del gasto: 1) un gasto tipo por alumno de educación básica; 2) equipamiento, mantenimiento y amortización de los centros escolares de educación básica, y 3) la deuda social educativa que el gobierno tiene con millones de mexicanos que no saben leer ni escribir, que no están escolarizados o mayores de catorce años que no terminaron la primaria o la secundaria (gráfica 7).

En los siguientes párrafos se mostrará que el monto financiero establecido en el PEF es insuficiente, no sólo en términos legales, como ya se expuso, sino que además esa insuficiencia ha sido crónica en las últimas décadas.

En 2012 se presupuestaron 292 mil millones de pesos para el FAEB. Como se ha dicho, éste cubre sueldos y salarios de los trabajadores de la educación. Sin embargo, para cubrir la demanda de la población en edad normativa para cursar la educación básica y no sólo la matrícula se requerirían 405 mil millones, una diferencia de -112 mil 920 millones de pesos (gráfica 8).

En cuanto al FAM-IEB, que incluye los recursos destinados al mejoramiento de la infraestructura de los centros escolares, el gobierno federal ha presupuestado casi 6 mil millones de pesos, mientras que los apremios financieros para este rubro ascienden a 249 mil millones. Esta abismal diferencia es producto de calcular los costos anuales aproximados, inherentes al mobiliario e inmobiliario educativos públicos, aspecto que ha sido soslayado reiteradamente por los gobiernos (gráfico 9).

Es oportuno comentar que no todas las escuelas son iguales y, por lo tanto, los costos relacionados con el mejoramiento físico de los planteles no es el mismo en áreas rurales y urbanas; para escuelas unitarias o de tipo multigrado. Las secretarías o institutos de educación estatales deben tener (o generar) la información para realizar un cálculo minucioso y preciso. De cualquier manera, el presupuesto planteado por el Ejecutivo es insuficiente.

Por su parte, el FAETA-EA es un fondo destinado a la educación para adultos, ya sea para alfabetizar o para concluir los estudios de primaria o secundaria. La diferencia entre lo presupuestado y lo requerido también es muy grande: 2 mil millones y 52 mil millones de pesos, respectivamente (gráfica 10). La enorme diferencia se desprende de varias décadas en las que los distintos gobiernos se desentendieron del rezago que se fue acumulando paulatinamente hasta alcanzar este adeudo educativo con millones de mexicanos: 5.4 millones que no saben leer ni escribir, 5.4 millones no escolarizados, 9.9 millones con primaria inconclusa y 9.4 millones con secundaria sin terminar.⁸

Más que intentar definir cifras exactas de las necesidades financieras, las anteriores buscan ilustrar cómo en tres aspectos fundamentales para la educación y el desarrollo de los niños y los jóvenes el gobierno federal, principalmente, ha fallado a cabalidad; no ha sido capaz de dotar a la población de la cobertura total que garantice el derecho a la educación básica; no ha podido solventar los gastos de mantenimiento de los centros educativos y ha propiciado que millones de personas no hayan podido ejercer el derecho a completar su educación elemental.

El propósito es expresar que una educación de calidad sostenible va de la mano y requiere de importantes recursos financieros. Aunque hay alternativas para que el gobierno federal se allegue de mayores recursos para encarar los enormes déficit en materia de financiamiento educativo y de desarrollo social en general.

Para la siguiente entrega se elaborará una propuesta a partir de dos estrategias: 1) el aumento de la captación fiscal y el consecuente incremento de la Recaudación Federal Participable (rfp), y 2) el incremento de las Participaciones como proporción de la RFP y su redistribución en función del aporte que cada entidad federativa haga al PIB nacional. ®

Notas
1 INEGI, Comunicado 270/11, 11 de julio de 2011.

2 Cifras del banco estadístico de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

3 En el Distrito Federal el servicio de la educación básica no fue descentralizado, como en el resto de los estados; otro de los pendientes de la descentralización de la educación básica.

4 Las estimaciones de este apartado se basan en la recuperación, actualización y reorientación de los trabajos realizados por los economistas Manuel Ulloa Herrero, David Márquez Ayala y Víctor M. Castillo Martínez, en el marco del Acuerdo Nacional para el Fortalecimiento del Federalismo, XXXV Reunión Ordinaria de la Conago en Álamos, Sonora, el 26 de septiembre de 2008.

5 Equidad, del latín aequĭtas. La palabra inequidad es producto de la adición del prefijo “in” que significa “privación”. Iniquidad, del latín iniquĭtas, -ātis (desigualdad).

6 Esta cifra no incluye el incremento salarial de mayo para los trabajadores de los 31 estados.

7 Esta cifra no incluye el incremento salarial de mayo para el personal en el Distrito Federal. Para hacer las estimaciones, el presupuesto para el DF se asumió como parte del faeb.

8 Información del Censo de Población y Vivienda, 2010.